Громадська організація «Технології прогресу» презентувала звіт-оцінку доцільності впровадження ключових показників ефективності (КПЕ) для митної служби.

Серед рекомендацій згадали і про фіскальну функцію митниці. В Україні ефективність митниці традиційно оцінюють саме за цим показником, водночас забуваючи, що сума доходів часто ніяк не пов’язана з роботою митниці.

То чи варто оцінювати результативність за таким маркером, як правильно з ним працювати і чи може такий підхід негативно впливати на взаємодію з бізнесом?

Які підходи часто використовують для оцінки фіскальної функції митниці?

Збір податків – одна з функцій митної служби, яка традиційно викликає чи не найбільший інтерес у суспільстві. Зокрема – через гіпертрофоване сприйняття ролі митниці в наповненні бюджету. Мабуть, тому кількість грошей, які приносить митниця, звикли асоціювати з її результативністю. Водночас є кілька поширених методик, які показують, наскільки багато коштів митниця принесла держбюджету.

• Виконання планових надходжень. Тобто є умовний щабель, до прикладу – мільярд. Якщо протягом року митниця не дострибне до цього показника, то вона провалила іспит.
• Метод податкових розривів (tax gap). Це різниця між потенційними податковими доходами від основної економічної діяльності (у нашому випадку – ввезення товарів з-за кордону) та фактично зібраними податками.
• Сума недоборів імпортних податків через митне шахрайство чи неумисне заниження податкових зобов’язань, виявлене митними органами. Це означає, скільки грошей держава не отримала через те, що при ввезенні товарів в Україну митні платежі були сплачені не повністю.

Розглянемо детальніше, наскільки ефективні такі методи оцінки фіскальної функції митниці та чи допоможуть вони досягнути результатів.

На кожен план є свій фермерський протест

Автори законопроєкту №12360 від 25 грудня 2024 року запропонували оцінювати ефективність фіскальної функції митниці через порівняння плану та фактичного збору податків. Класична схема: план-факт і порівняння з аналогічними періодами минулого року. Хоча виконання планових надходжень широко використовують для оцінки роботи митних органів, це може бути ненадійним індикатором, бо на загальну суму впливає низка факторів, на які сама митниця не може впливати.

Що впливає на рівень загальної суми податків?

1. Зовнішні макроекономічні чинники: обсяги зовнішньої торгівлі і валютний курс. Навіть протести фермерів сусідніх країн можуть негативно впливати на розмір зібраних податків і митні органи ніяк не можуть впливати на ці фактори.

2. Зміни в законодавстві (податкові пільги, знижені ставки податку), коливання біржових чи ринкових цін на сировинні товари (пальне, хімічні речовини).

Планові показники без належного врахування поточного економічного стану, валютних коливань та змін у глобальних торговельних процесах можуть показувати лише здогадки прогнозистів, але не успішність роботи митників.

Не можна очікувати стабільного результату через виконання плану, який не враховує протестів фермерів. Виходить, коло замкнулося? План не може врахувати все, а митники не можуть виконати план, бо змінилася парадигма?

Від планового збору доходів до tax gap

Оцінка ефективності митниці із збору доходів могла б базуватися на методах податкових розривів (tax gap). У широкому розумінні податковий розрив можна трактувати як різницю між потенційними податковими доходами від основної економічної діяльності та фактично зібраними податками. Проте є застереження, що суттєво знижують ефективність такого методу в українських реаліях.

Для ефективного застосування tax gap потрібно мати точні дані про обсяги споживання й реалізації або аналогічні статистичні показники, які можуть стати базою для розрахунку потенційного рівня податків (виділення обсягів споживання та реалізації товарів, імпортованих до країни, із загального обсягу споживання та реалізації, який включає товари внутрішнього виробництва та послуги).

Такої статистики на офіційному рівні немає або вона недостатньо деталізована. Митна статистика країн-контрагентів може бути корисна для оцінки ризиків, але вона не валідна через різницю в статистичних підходах та методах обліку.

Гарні показники чи тиск на бізнес?

Водночас митниця в процесі операційної діяльності може протидіяти шахрайству, спрямованому на ухилення від сплати податків, та виявляти випадки неповного декларування податкових зобов’язань, що не пов’язані з шахрайством: невключення роялті до митної вартості, методологічно хибна класифікація товарів.

У ЄС для оцінки фіскальної діяльності митниці використовують суму недоборів імпортних податків через митне шахрайство і неумисне заниження податкових зобов’язань, що були виявлені митними органами. При цьому в оцінку такого показника включають лише випадки, де величина заниження податків становила не менше 10 тис. євро, щоб виключити з оцінки незначні порушення та неточності.

Для обрахунку цих показників і ведення аналітики використовують європейські бази даних (наприклад, OWNRES), які наповнюють адміністрації країн-членів. Однак занадто прямолінійне впровадження такого показника в систематичну оцінку митних органів України може негативно вплинути на роботу митниці.

Річ у тім, що для покращення результатів за цим показником митниця може надмірно тиснути на бізнес там, де ухилення від сплати податків не було, для «покращення» цього показника її ефективності (наприклад, коригування митної вартості без належного обґрунтування, керуючись «індикативними цінами» імпорту).

Правильно оцінити ефективність збору податків можна через співвідношення донарахованих митних платежів у результаті суми донарахувань за трьома напрямками: кількість рішень про коригування митної вартості; кількість рішень про класифікацію товарів, заходів з контролю країни походження; кількість проведених документальних перевірок до усіх зібраних митницею платежів.

Тоді цей показник показуватиме зусилля саме митниці в зборі податків (там, де митниця ухвалила рішення про збільшення сум податків), а не зовнішніх макроекономічних факторів, на які митниця впливати не може. Для довідки: у 2024 році обсяг донарахованих сум за першим напрямком (тобто внаслідок коригування митної вартості) становив близько 0,5% всіх податкових платежів, зібраних митницею за рік, і цей рівень є історичною тенденцією протягом десятків років.

Проте цей показник можна застосовувати лише з показником якості фіскальних рішень, щоб уникнути тиску митників на бізнес. Наприклад, у 2021 році 49% сум, донарахованих у результаті рішень митниці про коригування митної вартості, які оскаржувалися, суд скасував. Тобто кожна друга донарахована митницею гривня була визнана неправомірною і це, швидше, свідчення надмірного тиску, принаймні в питаннях митної вартості, аніж ефективної роботи митних органів.

Схожий показник містив законопроєкт №12360. Він пропонував розраховувати частку позовних заяв до митниці, за якими суди ухвалювали рішення не на її користь, у загальній кількості позовів, розглянутих судами. Проте цей показник не зосереджений лише на фіскальних рішеннях митних органів. Він може включати рішення про порушення митних правил або відмову в митному оформленні.

Звичайно, щоб цей показник ефективності дійсно був маркером, його не можна застосовувати самостійно чи орієнтуватися на нього як на головний показник роботи митниці. Митниця має оцінюватися не за фактичною кількістю сплачених грошей до державного бюджету, а за якістю процедур забезпечення цих коштів.

Завдання сучасної митниці виходять далеко за межі фіскальної функції. Митниця також має контролювати дотримання законодавства в певних аспектах охорони здоров’я (безпека продукції, введення в обіг алкоголю і тютюну при імпорті), захисту навколишнього середовища (конвенція CITES), суспільної безпеки (обіг зброї, наркотиків, коштів, отриманих незаконним шляхом) та інших завдань.

Чим ближче ми до членства в Євросоюзі, тим більш визначальним для митниці буде ставати роль «захисника східних кордонів Єдиного ринку союзу», тобто функція, пов’язана переважно з безпековими повноваженнями, а вага фіскальної функції падатиме, адже ПДВ почне справлятися переважно податковою, а 75% мита спрямовуватимуться на «власні потреби» Європейської комісії.

Не варто забувати і про зміну політичних векторів. Зупинка фінансування USAID та останні новини з-за океану натякають, що поповнення бюджету має бути нашою проблемою, а не партнерів. Тож доречно розвивати внутрішні спроможності та максимально модернізувати митницю, перетворивши її на євросоюзівську.

Публікація підготовлена за фінансової підтримки ЄС. Її зміст є винятковою відповідальністю ГО «Технології прогресу» і не обовʼязково відображає погляди ЄС.