Жовтень 2024 року позначився гучними скандалами навколо посадовців Медико-соціальних експертних комісій. З-поміж іншого, в СБУ заявили, що припинили діяльність вісьмох організованих злочинних угруповань у різних регіонах України, куди входили представники МСЕК.

«НАЗК попереджало про корупційні ризики у цій сфері ще у 2021 році. Тоді ми провели аналіз ризиків у МСЕКах, а також виявили схеми, які там діють. У 2022 році цей аналіз оприлюднили, надіслали органам, які можуть впроваджувати відповідні зміни. Однак повномасштабне вторгнення відсунуло на другий план розв’язання питань, які не стосувалися безпосередньо війни», – каже заступник голови Національного агентства з питань запобігання корупції Сергій Гупяк.

Паперовий документообіг, відсутність контролю, перебування на посаді роками – усе це вилилося в масштабні корупційні схеми, що, врешті-решт, призвело до ухвалення рішення про ліквідацію МСЕКів.

У 2023 році НАЗК здійснило аналіз корупційних ризиків для ще однієї галузі, яка актуалізувалася через війну, – відбудова. НАЗК попереджає: відсутність чіткого законодавства в цій сфері може призвести до зловживань під час відновлення.

Про те, як убезпечити відновлення України від корупції, про подальшу долю МСЕКів, а також про пріоритети на 2025 рік Укрінформ говорив із паном заступником голови НАЗК.

ДО РЕЄСТРУ ДЕКЛАРАЦІЙ ПОДАНО ПОНАД 1300 ДЕКЛАРАЦІЙ ПРЕДСТАВНИКАМИ МСЕК

— Пане Сергію, пропоную почати з наболілого – зі МСЕКів. Цьогоріч члени та голови цих органів почали подавати декларації. Скільки їх отримало Агентство?

— Члени й голови МСЕК почали подавати декларації з 1 січня 2024 року за 2023 рік. Таке рішення було прийняте на законодавчому рівні у жовтні 2023 року. Був нюанс, що кандидати на посади у МСЕК мали ще подати декларацію за 2022 рік. Отже, ми отримали нових суб’єктів декларування й масив декларацій, кількість яких орієнтовно становить понад 1300. Сім із них відібрали на повну перевірку.

— Усього сім?

— Тут варто розуміти, як декларації потрапляють на повну перевірку. Наразі є два шляхи. Перший – за результатами оцінки ризиків декларацій за допомогою логічного та арифметичного контролю, так званого «ризик-орієнтованого» підходу, запровадженого у січні 2024 року. Якщо простіше, програма обробляє декларацію за допомогою певних правил та формул, а також шляхом порівняння даних декларації та реєстрів, ідентифікує невідповідності (ризики), присвоює кожному ризику ваговий коефіцієнт, після чого декларація з найвищим показником рейтингу ризику відбирається для проведення повної перевірки.

— Уточніть, будь ласка, що є таким коефіцієнтом?

— Наприклад, ризиком є встановлення невідповідності розміру задекларованих грошових коштів розміру отриманих доходів, або коли інформація про задеклароване майно не збігається з даними реєстрів. Насправді різні ідентифіковані ризики у декларації мають різні коефіцієнти, найвищий – у разі спрацювання так званої «формули незаконного збагачення». Ми їх детально не розкриваємо, щоби особи, які бажають приховати свої активи, не використали ці знання.

— Як ще декларації можуть потрапити на перевірку?

— Другий шлях – за повідомленнями правоохоронних органів, громадських активістів, журналістів та інших ініціаторів про факти можливого недекларування службовцем активів або набуття необґрунтованих активів чи незаконного збагачення. При цьому таке повідомлення має містити конкретні факти, які можна перевірити.

— Голова НАЗК в ефірі телемарафону зазначав, що три з семи декларацій пройшли повну перевірку. Чи знайшли ви там порушення?

— Дійсно, перевірка трьох із них завершилася, з них одна декларація пройде повторну перевірку. У двох деклараціях виявлені невідповідності, в одній – недостовірне декларування на суму 356 тис. грн.

Узагалі, цього року НАЗК розпочало понад 800 повних перевірок декларацій.

РИЗИК-ОРІЄНТОВАНИЙ ПІДХІД ДОЗВОЛИВ ВИЯВИТИ НЕВІДПОВІДНОСТІ В ДЕКЛАРАЦІЯХ НА ПОНАД 3,15 МЛРД ГРН

— 800 повних перевірок, сім із яких стосуються МСЕК, – це багато чи мало для одного органу?

— Я думаю, що це математично правильне співвідношення. Разом із тим підкреслю, що саме ризик-орієнтований підхід дав можливість фокусувати увагу Національного агентства на більш ризикових деклараціях та виявляти більше порушень під час повних перевірок.

— Набагато більше?

— Якщо ми проаналізуємо результати завершених повних перевірок за 10 місяців 2021 року, то лише в 20% випадків встановлено ознаки адміністративного або кримінального правопорушення, ознаки необґрунтованості активів чи незаконного збагачення. За 10 місяців цього року ми виявили такі порушення у кожній другій перевіреній декларації – у 49% на понад 3,15 млрд грн. Крім того, цей результат забезпечила команда із 27 уповноважених осіб, на противагу 50 уповноваженим особам у 2021 році.

ЧЛЕНИ ТА ГОЛОВИ МСЕК МАЮТЬ СТАТИ СУБ’ЄКТАМИ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА НЕЗАКОННЕ ЗБАГАЧЕННЯ ТА НЕОБҐРУНТОВАНІ АКТИВИ

— Наразі за матеріалами НАЗК представників МСЕК можна притягнути тільки за недостовірне декларування. Очільник НАЗК Віктор Павлущик в телеефірі казав, що для притягнення до відповідальності за незаконне збагачення й необґрунтовані активи Агентство готує зміни до Кримінального кодексу та Цивільного процесуального кодексу. Коли ви їх плануєте впровадити? І як вони працюватимуть у контексті реформи цього органу?

— Почну з того, що ці зміни в закон є важливими не тільки для НАЗК. Найперше вони забезпечать можливість цивільної конфіскації необґрунтованих активів, набутих працівниками МСЕК.

За незаконне збагачення передбачена кримінальна відповідальність. Наразі коло суб’єктів, які можуть нести відповідальність за незаконне збагачення, визначено у Законі України «Про запобігання корупції». Норма ж Цивільного процесуального кодексу України, яка передбачає так звану «цивільну конфіскацію» необґрунтованих активів, діє з листопада 2019 року (після конституційної кризи). Якщо встановлено, що суб’єкт декларування має активи, невідповідні його доходам, і різниця цих активів становить понад мільйон, є можливість сформувати матеріали, передати їх до САП, який може заявити позов до ВАКС про стягнення цих активів. Члени та голови МСЕК не є суб’єктами, на яких поширюються ці норми Кримінального кодексу України та Цивільного процесуального кодексу України.

Ключова ідея у тому, щоби представники МСЕК і ті, хто надалі здійснюватимуть подібні повноваження, стали суб’єктами відповідальності за незаконне збагачення, і щоб до них можна було застосувати цивільну конфіскацію. Отже, цю категорію суб’єктів потрібно включити у Цивільний процесуальний кодекс і Кримінальний кодекс.

Зміни будуть підготовлені відповідно до терміну, визначеного рішенням РНБО.

— Наскільки я зрозуміла, цифровізація є ключовою в реформі МСЕК. Як тоді діятимуть ці поправки до ЦПКУ і ККУ?

— Ідеться не тільки про цифровізацію. Ми вважаємо, що реформа МСЕК має бути багатовекторною. Передусім ідеться про заміну осіб, які ухвалюють рішення. Можливо, навіть розділення органів, які встановлюють діагноз і які будуть ухвалювати рішення щодо виплат. Потім під це має бути законодавство – чітка нормативна база з прозорими кроками, що передбачатиме цифровізацію, електронний кабінет пацієнта, можливість переперевірки документації (що буде в електронному вигляді) іншою інстанцією.

Ну і ще один елемент – невідворотність покарання, яку мають забезпечити зміни в ККУ та ЦПКУ.

ВСТУПАЮЧИ НА ПУБЛІЧНУ СЛУЖБУ, СУБ’ЄКТИ ЗОБОВ’ЯЗУЮТЬСЯ БУТИ ФІНАНСОВО ДОБРОЧЕСНИМИ, НАЗК НАДАЄ ЇМ МАЙДАНЧИК ДЛЯ ДЕКЛАРУВАННЯ

— Але що робити, коли майно не заявлене у декларації, але по факту є. Які способи його виявити?

— Тут потрібно виходити з розуміння того, для чого існує декларування. Декларування забезпечує прозорість майнового стану людей у владі, тому це все ж таки більше про запобігання, а не про викриття. Вступаючи на публічну службу, суб’єкти беруть на себе відповідальність бути фінансово доброчесними. Національне агентство виступає своєрідним партнером у цьому процесі та надає майданчик і можливості для належного декларування. Надалі – вступають у дію інші механізми, які знаходяться не тільки в межах повноважень НАЗК щодо фінансового контролю, а й повноважень правоохоронних органів. Система декларування надає також можливість долучитися громадськості до аналізу зміни майнового стану службовців, викриття недоброчесних.

Не можна сказати, що помітити, що у суб’єкта декларування не зазначені наявні у нього активи, це виключно завдання НАЗК. Усе в комплексі працює. Наприклад, про те, що декларант користується квартирою, оформленою на близького родича, і не відображає її у декларації, може надійти повідомлення викривача. Отримавши таку інформацію, ми можемо здійснити повну перевірку декларації чи моніторинг способу життя службовця. Правоохоронні органи незалежно від НАЗК можуть у кримінальних провадженнях зібрати докази, що саме цей суб’єкт користується квартирою.

Якщо різниця у вартості об’єкта та офіційних доходів декларанта і близького родича більша за певну межу, постає питання про необґрунтовані активи та можливість подати позов САП до ВАКС для застосування інструменту цивільної конфіскації. Або ж якщо різниця ще більше, тоді може йтися про незаконне збагачення та відповідне притягнення до кримінальної відповідальності.

Механізми насправді є. Але Нацагентство обмежено можливістю працювати лише з тим, що залишає свій офіційний слід – наприклад, на банківських рахунках, криптогаманцях, реєстрах та у податковій звітності. Зазирнути у помешкання й побачити, що лежить під матрацом, ми не можемо. Це питання до правоохоронних органів.

ІНСТИТУТ ДЕКЛАРУВАННЯ В УКРАЇНІ – ОДИН ІЗ НАЙРОЗВИНЕНІШИХ У СВІТІ

— Наразі є 35 категорій службовців, для яких передбачено декларування. Чи ви плануєте розширювати цей перелік?

— Ми не плануємо. Кількість категорій декларантів та обсяг інформації, який підлягає декларуванню, – один із найбільших і найрозвиненіших у світі. Звичайно, час диктує певні тенденції, перегляд наявності тих чи інших суб’єктів. Саме вимоги війни зумовили те, що декларантами стали голови та члени МСЕК.

— Зважаючи, що Агентство має справу з понад 700 тис. декларацій щорічно, чи йдеться про розширення штату?

— Звісно, вручну понад 700 тис. декларацій перевірити неможливо – і десяти НАЗК для цього не вистачить. Єдиний спосіб – це покращувати алгоритми з виявлення ризиків у деклараціях, працювати над підвищенням взаємодії державних реєстрів. Ми вже зараз це робимо. Цьогоріч суб’єкти декларування вже можуть частково перенести у чернетку декларації інформацію до дев’яти розділів, отримавши її в автоматизованому режимі з 14 реєстрів, у тому числі стосовно активів і доходів членів сім’ї, попередньо отримавши від них погодження через мобільний застосунок “Дія”. На початку 2022 року була можливість зібрати в автоматизованому режимі для заповнення чернетки декларації лише близько 31% даних, а зараз із реєстрів можна зібрати до 75% інформації за допомогою функції Реєстру декларацій “Дані для декларації”. Нещодавно ми презентували декларантам нашу нову функцію часткового автозаповнення чернетки декларації.

Водночас важлива співпраця з громадянським суспільством, правоохоронними органами, розширення наших можливостей в інструментах фінансового контролю. Усе це в сукупності допоможе ефективніше виявляти порушення.

60% СЛУЖБОВЦІВ, ЯКІ ЗВЕРТАЮТЬСЯ ЗА РОЗ’ЯСНЕННЯМИ ДО НАЗК, НЕ ЗНАЮТЬ ПРО НАЯВНІСТЬ АБО НЕ ЗВЕРТАЛИСЯ ДО УПОВНОВАЖЕНИХ В ЇХНІХ ОРГАНАХ

— Яку роль у цьому відіграють уповноважені?

— Передусім уповноважені мають ставати більш спеціалізованими, тобто краще орієнтуватися в галузях, де вони працюють. Це важливо, бо уповноважений не просто особа, яка перевіряє, чи вчасно подали декларації й чи заповнили всі розділи. Гарно обізнаний уповноважений може виявити корупційні ризики, попередити про них свого керівника, просигналізувати про них Нацагентству. Тобто, з одного боку, це – аналітик, який володіє інформацією. З іншого, він має бути порадником.

Наше соціологічне опитування показало, що зі 100% осіб, які звертаються до НАЗК із питаннями, 60% не знали про уповноважених в їхніх органах або не зверталися до них попередньо. Уявіть, яке навантаження на Нацагентство щодо роз’яснювальної роботи. Отже, наша мета – завдяки якісній підготовці та розвитку антикорупційних уповноважених переорієнтувати ці 60% саме «на місця». Це зменшило б адміністративні правопорушення й покращило систему декларування.

Також в органах існують антикорупційні програми, які є дорожніми картами з системи запобігання корупції. Уповноважені мають на підставі власного досвіду долучатися до їхніх розробок. Усі ці нюанси є важливими елементами системи запобігання корупції.

— Скільки зараз уповноважених?

— Складно визначити точну кількість, думаю, ідеться про 10-12 тисяч осіб.

— Тобто вираховуються тисячами. А мають?..

— Насправді в НАЗК обговорюються законодавчі зміни. Наприклад, чи потрібні уповноважені в садочках чи у комунальному підприємстві, де працюють три особи? Мабуть, що ні. Напевно, краще зробити сильний підрозділ у міській раді.

РОЗМІР ШТРАФУ ЗА КОРУПЦІЙНІ ЗЛОЧИНИ МАЮТЬ ПЕРЕГЛЯДАТИ НОРМОТВОРЦІ

— За аналітикою Опендатабота, у жовтні цього року 1758 вироків винесли у справах про корупцію. Понад 97% покарань були представлені штрафами (позбавлення волі – 1,3%). У контексті покарання штраф – це дієвий інструмент?

— Як колишній прокурор і слідчий скажу, що тут треба на кожну ситуацію дивитися окремо. Штраф може бути основним або додатковим покаранням. Не тільки ним обмежується покарання. Часто штраф супроводжує конфіскація незаконно здобутого майна, зокрема, цивільна конфіскація необґрунтованих активів. Також може бути обмеження щодо обіймання певних посад. Якщо людина заплатила штраф і в неї конфіскували майно, щоб покрити збитки, завдані державі, гадаю, що це – ок. Тут ще й бонус у вигляді штрафу. Наше головне завдання – забезпечити не тільки невідворотність покарання, а й відшкодування завданої шкоди.

Ще є інші випадки. Штраф можуть дати під час затвердження угоди. Наприклад, є група осіб, які вчинили корупційний злочин. Один із них уклав угоду з прокурором. Він іде на штраф, зате викриває всіх інших із наданням доказів. Це значні речі. Отже, можна притягнути не одного, а наприклад, чотири людини.

Третій варіант штрафування – коли держава не оцінює діяння суб’єкта як високий рівень суспільної небезпечності, за який потрібно позбавляти волі.

Штрафи мають бути. А от чи відповідає їхній розмір сучасним вимогам, це мають переглянути нормотворці.

ЗАРАЗ У ВІДБУДОВІ МОЖУТЬ БРАТИ УЧАСТЬ КОМПАНІЇ, КЕРІВНИКИ ЯКИХ ЗНАХОДЯТЬСЯ ПІД ПІДОЗРОЮ

— Відбудова регіонів є однією з найбільш ризикових галузей для корупції. Після завершення війни ця проблема посилиться, чи можливе напрацювання інструментів, що зменшать ризики?

— НАЗК визначило відновлення та відбудову як один із пріоритетів. Запрацював відділ із реалізації антикорупційної політики у сфері відновлення. Це питання надважливе зараз, залишиться таким у повоєнний період, бо містить чимало корупційних ризиків (тут можна поставити знак рівності з публічними закупівлями та митною сферою).

Щодо роботи на цьому напрямку. Ми вже провели два стратегічних аналізи корупційних ризиків у 2023 і в 2024 роках. Зокрема, вивчали законодавство, за яким здійснювалися компенсації. Ми також проаналізували реалізацію пілотної експериментальної постанови КМУ щодо відновлення шести населених пунктів. І там виявилася велика кількість проблем. Одразу скажу, що ми не говоримо про конкретні корупційні злочини, йдеться про те, що документ містить корупційні ризики в тому вигляді, у якому існує.

Передусім візьмемо аспект, як обираються об’єкти, що підлягають відновленню або відбудові – держава не каже, за якими критеріями їх потрібно відбирати. Ба більше, не прописані чіткі критерії пріоритезації тих чи інших об’єктів. Внаслідок цього в кожному з населених пунктів може бути власна практика, яка інколи може спиратися на корупційні інтереси того чи іншого держслужбовця.

Отже, найперше на стадії обрання об’єкта потрібні чіткі критерії та методологія. Мабуть, потрібно виходити з того, що життєво необхідне людині. По-перше, їй потрібно житло, а також вода, тепло, світло, газ у тому місці, де вона живе. По-друге, люди мають отримувати медичні послуги. По-третє, потрібна інфраструктура, де можна купити продукти, – дороги та магазини.

Інший ризик пов’язаний із завищенням ціни та розтратами під час закупівлі будматеріалів. Є прогалини в тому, хто може виграти тендери і хто може піти на ці роботи. Зараз законодавство дозволяє брати участь у тендерах і здійснювати роботи навіть тим фірмам, керівники яких перебувають під підозрою. А наслідком цього можуть бути арешти їхніх рахунків (а держава, наприклад, вже на них перевела кошти для відбудови), а також арешт техніки, якою мають забезпечувати роботи. Тобто це також варто врегулювати.

Має бути якісно новий рівень висвітлення проєктних документів, кошторисів, які використовуватимуть у процесах відбудови, щоби й громадськість і правоохоронці могли проконтролювати ці процеси.

УКРАЇНІ ПОТРІБЕН ЗАКОН ПРО ВІДНОВЛЕННЯ ТА ВІДБУДОВУ

— Ідеться про цифровізацію?

— Зокрема. Зараз на стадії розвитку платформа «DREAM», куди вносяться об’єкти, що підлягають відновленню чи відбудові, висвітлюють стадії, на яких перебувають ці об’єкти. Це досить важливий етап прозорості.

— Це варто узагальнити в одному нормативному акті?

— Одна з ідей, де все це має втілитися, – у гарно прописаному законі про відновлення та відбудову. До речі, досі ж немає чітких термінів – що таке «відновлення» і що таке «відбудова» (відновлення – це тільки те, що зазнало шкоди від агресії?). Дехто розділяє, дехто ототожнює ці поняття. Немає визначення, що таке «відновлення населеного пункту».

На нашу думку, варто будувати цей закон у двох векторах – компенсація та відновлення й відбудова.

Із компенсаціями проблема є теж – це показав наш аналіз ризиків. Знову ж таки, проблеми з визначенням, кому буде надано компенсацію, проблеми зі зловживанням фондом. Також ключова проблема в тому, що бізнесу зараз нічого не компенсується, хоч як би він постраждав від агресії. Є надія, що відшкодування буде за рахунок арештованих активів РФ. Але це треба теж прописати в законі, як і пріоритезацію об’єктів бізнесу.

— Агентство напрацьовує рекомендації щодо запобігання корупції. Зокрема, в своєму інтерв’ю на початку жовтня ви розповідали про відбудову школи в Циркунах на Харківщині. Як відреагувала на це місцева влада?

— Наші побоювання були висвітлені в аналізі корупційних ризиків, коли ми аналізували той пілотний проєкт Кабміну. Ми були здивовані, чому саме школа в Циркунах потрапила під відбудову. Але відповіді ми не отримали, бо не існує чіткої методології та критеріїв – як можуть потрапити ті чи інші об’єкти. Підкреслю, що такі проєкти мають бути. І добре, що прифронтові населені пункти взяли в проєкт. Цей «пілот» і показує нам помилки, які є помилки. Краще хай вони будуть зараз у шістьох населених пунктах, аніж коли буде відновлення та відбудова всієї країни.

ПРІОРИТЕТИ НА 2025 РІК – СФЕРИ ВІДНОВЛЕННЯ, МИТНИЦІ Й ВИКОРИСТАННЯ ЛІСОВИХ РЕСУРСІВ, А ТАКОЖ РОЗВИТОК СИСТЕМИ ВИКРИВАННЯ

— Які пріоритети в роботі на 2025 рік за вашими напрямками?

— Основними ми визначили сфери відновлення країни, митницю, сферу використання лісових ресурсів. Також ми хочемо продовжити становлення інституту викривання. Зараз цей інститут запущений повною мірою. Два викривачі вже отримали виплати. Але це ще не той результат, до якого ми прагнемо.

Передусім ми хочемо, щоби суспільство краще зрозуміло, хто такий викривач, які гарантії він має. Але з іншого боку, робота з викривачами нам показала, що законодавство містить прогалини на всіх стадіях взаємодії з ними. До прикладу, на самому початку викривач не має прописаного механізму оскарження, якщо він не отримав права та гарантії згідно зі своїм статусом. Водночас у нас різні поняття викривача в КПК та в Законі «Про запобігання корупції».

Щоби здійснити виплати викривачам, НАЗК довелося працювати в переговорних групах з Міністерством фінансів, Держказначейством, Кабміном. Довелося змінювати постанову КМУ, яка перерозподілила кошти НАЗК на виплати викривачам. Це був чіткий сигнал, що нам потрібні законодавчі зміни в інституті викривання, щоб його налагодити. Ми вже фактично фіналізуємо зміни для якісних виплат викривачам, аби все працювало без збоїв, щоб держава виділяла на це кошти.

— У Порталі викривачів зареєстровані вже понад 7700 суб’єктів…

— Ми маємо всіх охопити. Портал виконує різні функції. Це дієвіший механізм для захисту викривача. Коли людина подає своє звернення через Портал (а там є можливість подати його анонімно), про неї стає відомо НАЗК, яке має забезпечити захист викривачів і надати правову допомогу. Якщо особа користуватиметься гарячими лініями чи імейлами, вона може не отримати своєчасного захисту. До того ж Портал – це індикатор, з яких галузей найбільше звертаються, де посилювати аналіз корупційних ризиків. Він важливий і необхідно, щоби всі органи до нього підключилися.

— Кабінет міністрів вніс зміни до Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки. Зокрема, у телеефірі міністр Кабінету міністрів Олег Немчінов уточнював, що уряд не може «у повному об’ємі профінансувати всі заходи, які були передбачені Стратегією, що ухвалювалася минулого року». Наскільки сильно зміни в програмі вплинуть на роботу агентства?

— Ці зміни мають вплинути позитивно, оптимізувати сили НАЗК та виконавців антикорупційної програми в умовах воєнного стану. Коли писалася Антикорупційна стратегія та формувалася програма, не було повномасштабного вторгнення. Зараз постала необхідність виключити якісь пункти, щось переписати, десь перерозподілити сили для їхнього виконання. Деякі моменти неможливо виконати під час воєнного стану, наприклад, зробити інвентаризацію земель.

Зміни ці узгоджували 85 органів державної влади. Із цього приводу відбулося 30 експертних зустрічей.

Світлана Ткачук, Київ

Фото – Кирило Чуботін