Яким чином можлива компенсація екологічної шкоди внаслідок агресії рф сприятиме чи перешкоджатиме повоєнному відновленню довкілля та «зеленому» майбутньому України?
Дискусія про те, який державний екологічний контроль (ДЕК) нам потрібен, триває останні п’ять років, з часу подання до парламенту законопроєкту «Про державний екологічний контроль» (№ 3091 від 19.02.2020). Дискусія переважно зводиться до суперечок між інспекторами і забруднювачами про процедури перевірки підприємств та методи запобігання забрудненню довкілля через штрафи за порушення екологічного законодавства. 

Проте пошук підтримки для восьмого пункту Формули миру Президента України (подолання наслідків екоциду) додав новий вимір до цієї дискусії – яким чином можлива компенсація екологічної шкоди внаслідок агресії рф сприятиме чи перешкоджатиме повоєнному відновленню довкілля та «зеленому» майбутньому України? 

Оскільки очевидно, що запобіганням та штрафами відновити довкілля неможливо, розглянемо у цій статті Дорожню карту реформ українського законодавства з оцінки екологічної шкоди, запропоновану автором у рамках проєкту Швеція-ПРООН зі створення Координаційного центру з оцінки збитків довкіллю.

Проблема ефективності системи державного екологічного контролю для можливого отримання компенсації за шкоду довкіллю внаслідок агресії рф постала навесні 2022 року, відразу після початку повномасштабної агресії. Тоді при Оперативному штабі Держекоінспекції України (ДЕІ) була створена Робоча група (РГМ) з розробки методик і порядку нарахування збитків, заподіяних довкіллю внаслідок агресії рф. До групи увійшли українські та міжнародні фахівці з екологічних питань.

Одним із головних непорозумінь між міжнародними експертами і ДЕІ було те, що Україна використовує для оцінки екологічної шкоди від дій рф методики і екологічне законодавство, прийняте ще в радянські часи, коли Україна і рф були в складі однієї держави. На питання, чому Україна розраховує на відшкодування від росії, розраховане на основі національних методик, відповідь ДЕІ була така: «Наше завдання – контроль порушень законодавства України, жодних інших методик у нас немає». На запитання стосовно повоєнного зеленого майбутнього України, а саме, яким чином Міндовкілля України збирається відновлювати порушене війною довкілля шляхом запобігання та за відсутності в державі відповідальності за стан та відновлення порушеного довкілля, відповіді не було. Можливо, тому, що в назві міністерства йдеться лише про захист довкілля, але не про його відновлення.

Однією з характерних рис успадкованого Україною радянського підходу до екологічного контролю є його вкрай низька ефективність у стягненні відшкодування екологічної шкоди. Проте змінити радянські підходи ніхто за роки незалежності так і не зібрався. До повномасштабної війни стягнуті Держекоінспекцією кошти за збитки держави від порушення екологічного законодавства становили лише близько чверті бюджету ДЕІ. Цих коштів не вистачало ані на зміну поведінки забруднювачів, ані на відновлення довкілля. 

Експерти РГМ прогнозували, що ще менш ефективною буде існуюча система державного екологічного контролю в стягненні можливої міжнародної компенсації екологічної шкоди внаслідок агресії рф. Якщо до війни ДЕІ нараховувала мільярди гривень на рік за порушення екологічного законодавства (хоча фактично стягувала не більше 100 млн грн на рік), то за останні три роки, базуючись на довільно визначених державою коефіцієнтах, на основі лише даних про загрози для довкілля і без наведення хоч якихось вимірюваних даних про вплив на довкілля (див. сайт Екозагроза), ДЕІ нарахувала вже трильйони гривень збитків держави внаслідок порушення рф українського екологічного законодавства. Проте, як і  попереджали експерти РГМ, розраховувати на отримання цих трильйонів не варто, бо шанси на відшкодування в міжнародних судах національних штрафів за порушення законодавства є мізерними.

Для того, щоб подати дані до створеного в Гаазі Радою Європи Реєстру збитків, завданих агресією рф, оцінка цих збитків має базуватися на міжнародно прийнятих підходах та методах. Для початку слід, згідно з рекомендаціями Європейської комісії, узгодити українське законодавство про екологічну відповідальність з acquis ЄС, зокрема транспонувати Директиву про екологічну відповідальність. 

Крім того, треба нарешті додати до преамбули Водного Кодексу України перший параграф Водної Рамкової Директиви ЄС, пропущений при апроксимації в 2016 році: Вода є скоріш не комерційним виробом, як будь-який інший, а спадщиною, яку слід охороняти, захищати (і відновлювати для передачі майбутнім поколінням – авт.), отже, слід ставитися до неї як до такої.  Це  було б особливо доречно зараз, на шляху до вступу в ЄС.

На жаль, рекомендації експертів РГМ не були взяті до уваги особами, що приймають рішення. Натомість Міндовкілля запропонувало і далі використовувати методики оцінки екологічної шкоди, в яких на основі радянського «нормативного» підходу замість шкоди довкіллю оцінюються «збитки і втрати, заподіяні державі внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища». Винятком є хіба що Методика визначення шкоди та збитків, завданих територіям та об’єктам  природно-заповідного фонду внаслідок збройної агресії рф, але це тема окремої розмови

Є дві причини неефективності «нормативного» підходу:

Нормативи при такому підході встановлюються самою державою, а не визначаються природними законами і обмеженнями, як у визнаних міжнародних методиках, які рекомендує, наприклад, Екологічний договір для України: Зелене майбутнє для повоєнного відновлення довкілля та переходу до «зеленої» економіки (деталі є в нашому описі договору). Саме ці особливості радянського «нормативного» підходу не дають ДЕІ скористатися міжнародними методиками;
В чинному українському законодавстві такі поняття, як «екологічна безпека» та «екологічний вплив/шкода», не вимірюються кількісно, а визначаються дихотомічно (є або нема). Відсутність вимірюваних об’єктивних даних про зміни стану і вплив на довкілля визначає неефективність дихотомічного контролю, бо коли не можна вимірювати – не можна й ефективно управляти. 

Дихотомічне управління є вкрай неефективним, оскільки дихотомія – це «гра з нульовою сумою» (тобто гра, в якій обов’язково є той, хто виграв, і той, хто стільки ж програв) між порушниками законодавства й інспекторами. У цій грі на відновлення довкілля залишається нуль. Таке управління дає можливість карати порушників, але не дозволяє навіть ставити питання, де, як і чому треба поліпшувати стан довкілля. 

Радикальний підхід до підвищення ефективності системи державного екологічного контролю полягає у відмові від «нормативного» підходу до екологічного контролю і оцінки екологічної шкоди та переході від «контролю з нульовою сумою для довкілля» до інклюзивного управління досягненням спільних цілей розвитку за найменших витрат для суспільства. 

Власне, такий перехід пропонувала Єврокомісар Марго Вольстрьом ще у 2003 році на Київській конференції міністрів довкілля. Тепер вона, як Співголова Робочої групи високого рівня Єрмак-Вольстрьом, знову пропонує такий інклюзивний перехід як наскрізну тему №1 Екологічного договору для України: Зелене майбутнє.

Сьогодні найшвидшим шляхом підвищення ефективності екологічного контролю, на наш погляд, є доповнення його мети і завдань. А саме, до статті 1 законопроєкту «Про державний екологічний контроль» (№3091), який сьогодні розглядає Верховна Рада, потрібно додати згадку про сучасні цілі державної екологічної політики: забезпечення сталого розвитку та зниження екологічних ризиків. А також додати, що визнані міжнародні методики оцінюють екологічну шкоду за величиною вимірних змін природного ресурсу або порушень, пов’язаних із природними ресурсами послуг та за обсягом коштів, необхідних для відновлення довкілля до вихідного стану.

Пропоновані в Дорожній карті реформ зміни до проєкту закону «Про державний екологічний контроль», розроблені в рамках проєкту Швеція-ПРООН зі створення Координаційного центру з оцінки збитків довкіллю (наведені жирним шрифтом):

Стаття 1. Визначення основних термінів 

У цьому законі терміни вживаються у такому значенні: 

1) державний екологічний контроль – діяльність органів державного екологічного контролю з оцінки: а) ефективності досягнення цілей державної екологічної політики України – скорочення екологічних ризиків та неперевищення «Планетарних меж» розвитку; б) негативних антропогенних (включаючи воєнні) вимірних змін природного ресурсу або порушень, пов’язаних із природними ресурсами послуг; в) коштів, необхідних для відновлення довкілля до вихідного стану до агресії рф; та забезпечення додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища … (далі за текстом);

Повний текст пропонованих змін є у файлі 3091 (1).docx (для перегляду змін файл потрібно скачати).

Звісно, такі зміни в системі ДЕК – це лише перший крок до зеленого майбутнього України. Надалі потрібно буде змінити дихотомічне розуміння базових екологічних понять – екологічної безпеки та оцінки впливу на довкілля. Без таких змін нам не бачити ані компенсації екологічної шкоди внаслідок агресії рф, ані членства в ЄС.

Зрозуміло, що запропоновані реформи вимагають докладного суспільного обговорення. Тож цією статтею я запрошую до дискусії всі зацікавлені сторони.

Фото: depositphotos.com/ua

Автори:

Андрій Демиденко, Відділення математичного моделювання довкілля ІПММС НАНУ, Науково-експертна Рада Держекоінспекції України

«Вокс Україна»

«VoxUkraine» – аналітичний центр, який досліджує розвиток економіки, державного управління, суспільних та реформаторських процесів.

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства